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第十二章 国会







约翰·肯尼迪并不喜欢数学,可是在我结识他的那些年里,他却花了大量时间从事计算。1960年7月之前,他在计算全国代表大会的代表人数,结果他以微弱的多数当选。1960年7月至11月,他又在计算选票,并再一次获得微弱的多数。1960年11月以后,他在计算国会的票数,但这次他未能使两院的总数对他有利。
  他在第八十六届国会中的经验,特别是1960年8月全国代表大会后的那一届糟糕的会议期间,使他明白民主党必须在两院取得更大的多数,才能通过1960年被搁浅的一些法案(法案常常在众议院规则委员会就搁浅了,有时是使用了否决权的,有时则是威胁要用否决权)——包括住房、教育、最低限度工资、不景气地区、公民权以及医疗照顾等法案。但在1960年的国会选举中,更大的多数席位并不是唾手可得的。本世纪以来,一个政党获得了总统的职位,却未能在国会里取得优势,这种情况尚属初次。在参议院,民主党只失掉了一席。但是在众议院,共和党失去七席,同时却从民主党手中夺取了二十九席,而这二十九个民主党人全都属于肯尼迪的革新派。于1958年国会中期选举民主党获得大胜期间,这二十九个选区中的二十个曾以不到2.5%的多数选票为该党取得了巨大的优势,其中大部分地区里新教徒占绝对优势;这一次在本世纪最势均力敌的总统竞选中它们又为尼克松所夺走。
  然而民主党在两院中的席位名义上仍占多数:众议院262对174,参议院65对35。北部和西部赞同肯尼迪纲领的民主党人在他们党的席位中也仍占多数。但在两院,特别是在众议院中,他们拥有的全部票数却居于少数。在停滞不前的第八十六届国会中,他们在众议院的人数还是大大超过共和党人。但在第八十七届国会中(这是自艾森豪威尔的共和党的第八十三届以来最保守的一届国会),情况正好相反。力量的对比看来决定性地倒向共和党人和南方民主党人结成的保守联盟一边,这个联盟自1937年后曾经有效地阻挡住四位总统所提出的许多进步法案。
  当选总统在棕榈滩同林登·约翰逊和民主党国会领袖检讨了这些令人忧郁的数字后,决定在控制众议院规则委员会的问题上,同保守联盟立即进行实力摊牌。从1937年以来,众议院规则委员会就处于保守联盟的支配之下,特别是近年来为该会诡计多端的主席弗吉尼亚州的霍华德·史密斯所控制,这个委员会在8月间始终是肯尼迪一约翰逊法案的主要障碍。除非史密斯委员会作出一项“裁决”,否则众议院委员会提出的法案就不能以正常形式由众议院全体会议加以考虑,而两院以不同形式通过的法案也不能发交两院联席委员会去加以考虑。有许多法案根本得不到它的“裁决”,另有一些法案在长期延搁之后才得到一项已裁决”,而且已附加上一些条件或作了一些修正。虽然民主党在该委员会以八票对四票占多数,但不论是史密斯或密西西比州有地位的民主党人威廉·科尔默,他们都没有支持过肯尼迪的竞选运动,更没有支持过他的纲领,所以他们的两票加上保守的共和党成员的四对六名忠诚的民主党人在多数重要问题上形成了6:6平局。用总统的话来说,这保证可以使“任何有争议的问题不至于提到国会的全体会议上去。我们的整个纲领就会受到阉割。”
  这次摊牌已酝酿了多年,因为众议院议长萨姆·雷伯恩感到同史密斯、科尔默和那几个共和党成员打交道已变得越来越困难了。议长提请新总统不要介入这场斗争后,就从众议院自由派手里接过了控制权。雷伯恩威胁要把科尔默从该委员会里“清洗”出去,因为科尔默在密西西比州支持反肯尼迪的选举团,由此雷伯恩便使南方人得到一个印象,认为他是当真会这样做的。(对南方人来说,资历制度是实力的最神圣的源泉。)温和的南方领袖要求雷伯恩给予妥协。雷伯恩并没有把支持艾森豪威尔的黑人亚当·克莱顿·鲍威尔清洗出去,也没有把被判有罪的其他成员清洗出去。如果他单单清洗一个科尔默,就会引起南方人的极大愤慨,这样往后肯尼迪的法案就没有一项会获得通过了。雷伯恩本来深知这些情况,于是提出了一个妥协办法:暂时在规则委员会里增加两个民主党人和一个共和党人,这样就使得多数法案可以以8票对7票的多数获得通过,温和派欣然同意了,但这尚需全体议员来表决。共和党领袖查尔斯·哈勒克宣布他的党对此表示正式反对。
  战斗仍在继续。雷伯恩运用了他所支配的一切力量。肯尼迪几乎不能再不过问了。在众议院民主党核心会议上,雷伯恩的提议得到了支持。肯尼迪在第一次记者招待会上宣称,虽然宪法规定这是众议院的事,

   但是尽人皆知,我坚信众议员们应该有机会……就我们所要
   提出的政纲进行表决,而不应只是规则委员会委员才可投票。
   ……但是责任在议员身上。……我不过以一个关心此事的公
   民身份发表我个人的看法。

  副总统、司法部长、商务部长、内政部长和其他内阁成员,特别是白宫助理拉里·奥布赖恩,运用了新政府所能施展的一切影响——封官许愿、笼络感情、实施竞选时的种种保证以及采取各式各样的联邦政府的行动。雷伯恩和他的副手竭力争取表决时的每一张票,把这位深受尊敬的议长个人的威望都押到这次投票的结果上去了。商会、全国制造商协会、美国医学协会和美国农业局的院外活动分子发动了一场反对这一变革的信件攻势,劳工、自由派和民权运动的院外鼓吹者为了自身的利益也不得不采取了行动。
  这场紧张的明争暗斗越演越烈。表决推迟到总统提出第一个国情咨文后的一天举行,指望总统的雄辩口才和克制精神能够把骑墙派争取过来。他们还恳请南方的温和派和共和党人不要在总统刚要开始工作之际便来拆他的台,也不要在议长的最为重大的一次斗争中出他的丑,更不要在关键时刻使国家陷入困境。总统在最后时刻打了好几个电话。副总统则敦促得克萨斯人站在他们的同僚一边。议长在投票之前发表了一篇罕有的情绪激昂的演说。那项建议终于以217票对212票获得通过。
  总统在尔后的几个月里多次指出,“靠了支持我们的全部力量,靠了雷伯恩以他自己的声誉作为赌注,靠了一个新总统所能施加的全部压力和他所能发出的一切呼吁,我们才以五票之差取得了胜利。你由此便可以看出我们顶的风浪有多大。”六十四个民主党议员投票反对他们的总统。只有二十二个共和党人投票支持他,其中有十七个人是来自他竞选获胜的那些州的。要是没有南方民主党人三分之一以上的赞成票和共和党人八分之一以上的赞成票,总统本来根本不可能获胜。
  道理是很清楚的。除非设法从约七十名并非在各项问题上都不妥协的南方人或共和党人中获得四十到六十票,或他们两方合起来的四十到六十票,否则任何法案都无法在众议院获得通过。
  参议院的情况比较好些,尽管进步的民主党人在那里所占的票数实际上还不到百分之五十。总统和参议院领袖决定不干预一场限制议员阻挠议案通过的斗争。阻挠议案通过者的主要损害仅限于民权法案,而这些法案看来无论如何是通不过的。同时,新就任的多数党领袖迈克·曼斯菲尔德也反对在那个时候进行这场斗争,因为他确信这场斗争不会获胜,而西部和南部的参议员反会对总统的干预产生反感。
  总统在同两院保守联盟连续不断的对抗中,不能树敌过多。他不能在每一次斗争中都施加他在规则委员会唱名表决时所施加过的同样压力。正如专家们预言的那样,只有他的住房法案有希望通过。靠了最后关头的七票的多数众议院才通过了他的紧急农场法案,但以一票之差否决了他的最低限度工资法案(这次失败他后来挽回过来了)。
  共和党人嘲笑肯尼迪不会利用民主党的多数,但总统对于南方民主党人背离所造成的每次表决的紧张斗争的局面毫不隐讳。总统说:“你可以把法案内容冲淡,使它们通过,再不然你可以提出一些本身不会引起特殊争议的法案来……但是……对于一项有争议的法案,要获得可以使法案通过的多数,我们就遇到很大的困难。”然而,如同西奥多·怀特所指出的:“实际上,获得批准成为法律的新法案,现在要比三十年代以来的任何其他时候全多。”
  在三年里,区区几票往往起到决定性的作用。加速公共工程法案就是以一票之多在参议院获得通过的。1962年的农场法案旨在扭转那种荒谬的(即便不是可耻的)增加农场津贴和公积金的问题(因为当时农场和农场主总数已日见减少),它在众议院表决时就因为仅仅少了五票而未获通过,只有一个共和党人投票支持它(这个共和党人没有再次当选,后来奉派在农业部里工作)。
  在所有因为几票之差而遭到否决的法案中,“医疗照顾法案”的失败最使肯尼迪沮丧。这是他渴望已久的一项计划,旨在使美国男女工人在社会保险制度下,自己出钱参加老年健康保险,以免一旦失业,把积蓄花光后,不得不依赖公家或私人的慈善救济。总统在竞选运动中曾大力主张通过这个法案。他曾根据一个临时工作班子的报告把该法案重新改写了一下。在一次早餐会上他对国会领袖们说,他自己父亲住院治疗的费用使他更加认识到,不太富裕的人要负担这笔费用是办不到的。三年来,他一直在寻求多得到一、二票,使这项法案可以在众议院筹款委员会上通过。三年来,他还一直钉着这个委员会的主席。
  但是威尔伯·米尔斯主席手头已堆满了政府提出的其他法案需要处理。尽管他暂时反对这个法案,但在肯尼迪政府刚就任时他就对众议院多数党领袖约翰·麦考马克说(麦考马克在早餐会上向总统作了如下的汇报),“如果给他时间,可以想出一个办法来”,最好由参议院将这项法案附加在众议院通过的某项法案中,然后在联席会议上提出讨论。肯尼迪也希望参议院通过这项法案后,众议院就较有可能予以通过了。
  由于把参议院通过这项法案作为目标,双方在“医疗照顾法案”的斗争中施加的压力都逐渐加强了。由于1961年的国会议事日程上排满了反经济衰退的立法,这项法案成了1962年优先考虑的一个项目。总统希望在秋季国会选举之前投票表决。在多次记者招待会上和讲话中,他强烈地支持这个法案。他嘲笑美国医学协会的攻击“莫名其妙”,并会见了一批支持他的立场的著名内科医生。1962年5月20日,全国电视广播转播了他在麦迪逊广场花园一个规模盛大的老年公民集会上发表的演说。这是一篇战斗性很强的政治演说,说得响亮,掌声雷动。但是总统忘记了在竞选中得到的教训,即在一个广阔的场所鼓动大群拥护他的人和说服呆在家里持怀疑态度的电视观众,需要两种完全不同的表达方法。他已经得到老年公民的支持了,这时需要取得呆在家里的电视观众更多的支持,但是这篇演说却没有达到这样的效果。
  美国医学协会次日晚间作了猛烈的反击(总统在记者招待会上说:“我读了他们的声明,他们大概很反对这个法案”),接着又以公开信方式作了进一步的交锋。同时该会对众议院筹款委员会也施加了新的压力,希望它改变态度。但是真正较量的场所则在参议院。7月初,众议院通过的公共福利法案成了“医疗照顾计划”修正案的一个合适的媒介。7月2日,参议院开始进行一般性辩论。一连三个星期二的上午(7月3日、10日和17日),国会领袖和总统共进早餐时主要讨论的事项,就是有关这项法案的策略和对赞成票票数的估计。在上届国会里,这项法案在参议院曾以51票对44票没有获得通过。现在参议院里多了一个共和党人,少了一个民主党人,而且可以拉过来的票数又极少。例如卫生法案的主要倡议者之一,亚拉巴马州的温和的利斯特·希尔就受到医生们极大的压力,他把他的温和的同事约翰·斯帕克曼也拉着和他站在一起。总统个人的朋友,1953年总统结婚时的傧相乔治·斯马瑟斯则很明白美国医学协会在佛罗里达州的势力。(我在白宫的一个同僚评论说:“自从杰克·肯尼迪结婚以来,斯马瑟斯就没有支持过他!”)温和的俄克拉何马州的迈克·蒙罗尼觉得有责任同他的同事鲍勃·克尔站在一起,克尔是个权势恒赫的参议员,也是反对“医疗照顾”法案的势力在参议院的代理人。
  尽管如此,7月10日奥布赖恩却报告说,清点人数的结果表明可以以51票对49票取胜。至少有四名自由派的共和党人和一名南方民主党人将改变他们在1960年所持的反对态度。7月17日举行投票的那天,他又报告了新的估计:“至多不过是50对50,因为参议员伦道夫有些顾虑。”
  西弗吉尼亚州民主党参议员伦道夫的顾虑之一是,担心“医疗照顾”法案的争论会使公共福利法案遭到失败,而该法案中包含着与他的州有关的一些重要的规定。同时,他还对反对“医疗照顾”法案的人承担了义务,说他将改变196o年支持这项法案的立场,以换取拨给西弗吉尼亚州更多的福利补助。坚定地支持“医疗照顾”法案的有四十八票。如果伦道夫也支持,那么卡尔·海登出于对党的忠诚也会支持。这样,就有五十票,加上副总统约翰逊的一票,就可以打破僵局,使这项法案得以通过了。
  总统找伦道夫谈话。他还安排好同西弗吉尼亚州和全国的政党领袖、劳工领袖及福利团体领袖谈话。压力是前所未有的,然而并不成功。伦道夫站在那些主张把“医疗照顾”修正案搁置起来的人一边投了票,参议员海登等到最后时刻也这样投了票,而且,除了五个联名提出修正案的共和党人以外,其余的共和党人也都这样投了票。结果,这项法案以52票对48票未获通过。总统立即走上电视台宣布,这个“对美国所有家庭说来最严重的失败”将成为秋季竞选中的关键问题。(他还指示他的预算局局长通知伦道夫,伦道夫提出的一项代价高昂又有争议的计划已从预算中砍掉了,尽管我深信参议员克尔从其他渠道可以为西弗吉尼亚州弄到比我们所能另行安排的更多的经费。)后来,第八十七届和第八十八届国会通过的卫生法案,比历史上任何两届国会所通过的全多,最突出的有关于精神病、精神迟钝、医学院、毒品安全、医院建设以及空气和用水的污染等方面的法案,但是总统对这次失败所引起的失望情绪始终未能释然于怀。

肯尼迪与国会对立

  还在规则委员会的那场斗争之前,以及在其后的“医疗照顾”法案和其他法案遭到挫败之前,总统和国会之间就相互猜疑了。双方互不信任的根源不仅是票数和思想意识问题。它还标志着政府的两个不同部门之间和两代不同的政治家之间的权力斗争。
  假使约翰·肯尼迪的公职生活一直是在众议院度过的,或者假使他在1960年以后还呆在参议院里,那么到1963年他本来会置身于那20%到25%的出人头地的民主党议员中的,这些人的年资通常使他们能在参众两院里担任有影响的职位。可是他并未如此。资历制度把许多对他的政纲的大部分内容很不友好,并且年龄和他父亲一样老或更老的人提升到两院中最有权势的委员会主席的职位上去了。众议员的平均年龄比总统大十岁,而参议员的平均年龄则更大。他们大多数人全把杰克·肯尼迪看作是他们立法机构中的一个比较年轻、任职期较短的成员。他们对肯尼迪并不象对他周围那些活跃的青年人那么猜忌,他们彼此之间争辩不休,把他的计划搁置一边也并不感到于心不安。参众两院之间无聊的争执日益增多,拖延了法案的通过,并弄得大家疲惫不堪,其中最糟的一次就是八十四岁的参议院拨款委员会主席海登和八十三岁的众议院拨款委员会主席坎农两人之间的争吵。他们为了由谁召集两院联席会议以及在何时何地召集该会议的问题吵闹不休,而把肯尼迪提出的1962年预算搁置了三个月。
  肯尼迪是一百年里既在参议院又在众议院当过议员的第一个总统,这是他很有利时条件。尽管如此,他(特别在就任总统的第一年里)还是觉得有些不自在,也许他对那些前一年地位还比他高的人太敬重了。虽然他在就职后第一个国情咨文中把与会的议员称为“他在华盛顿最老的朋友”,但他知道,同他们比起来他自己终究资历太浅,太自由派,太直言不讳了,并且遇事也总操之过急,因此不可能被接纳进他们的核心圈子中去。而他们也知道,总统与他们没有共同的语言,并且同另一类朋友似乎比较合得来。总统曾多次努力试图填平这种鸿沟,可是看来徒劳无益。例如,作为一次不寻常的致敬表示,总统乘直升飞机去参加了参议院财务委员会主席哈里·伯德一年一度的生日野餐会。但这并没有能阻止伯德在下一年的野餐会上大声批评说,供总统使用的飞机和其他昂贵的交通工具数量太多,太铺张浪费了。
  有一天总统沉思着对我说,“假如所有的公职人员都得在七十岁退休,世界将会成为什么样子?”然后他便一口气列举出那些经常和他为难的国会领袖和外国领袖的姓名来。但在一次记者招待会上,当有人问到他对于艾森豪威尔根据葛底斯堡的那项保证提出的改革建议——总统和国会议员的任期应有限度——持什么看法时,他回答说:“这类建议我在总统任满以后也会提出,但不会在现在提出。”
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  ①指1863年美国总统林肯在葛底斯堡提出的所谓“民有、民治、民享”。

  他知道他缺乏足够的票数以通过他的任何一项彻底改革的计划,因此无法在参众两院使多数党得以贯彻它的意志。同时,过去改革的成绩并不理想,使他对大多数新的改革建议都抱怀疑的态度。他的司法部确曾强有力地干预了最高法院处理的议员席位重新分配问题的案件,希望最终能削弱乡村地区的保守分子对众议院的控制。然而,正如1962年夏天的一个夜晚,我们在他办公室里谈话时他所说的,任何改革也无法结束当时存在于国会和白宫之间的根本敌对的状态。他列举出的理由是:
  1.国会山上大多数民主党人以前当议员时根本不是他们自己的党在白宫执政。根据惯例和宪法,他们主要考虑的是他们自己的选区和州,而不是全国的利益。他们没有在行政部门工作的经验,“但是他们却把你们这伙人看作是无能之辈,因为你们从未竞选过公职。而且有些人还认为反对我要比跟着我走更能引人注意。”
  2.“对党的忠诚和责任对他们来说是毫无意义的。他们首先必须顾到自己。他们(众议员)今年都要竞选——就算我有这意思,我也不会去,也不可能去伤害他们大多数人。他们大多数人在上次竞选中都跑在我的前面,并且大多数都是支持提名赛明顿或林登·约翰逊的。他们以为我使他们在贸易、民权或教区学校等问题上陷入进退两难的境地,而民主党全国委员会又几乎帮不了他们什么忙。”
  3.“他们中的某些人现在不象在艾森豪威尔时代那样重要了,参议院里尤其是如此。公众的注意力目前大多已转移到了这里,他们自身根本没有得到多少声誉。每当我要他们在援助、贸易或税收方面给我更多的权力时,他们便认为我侵犯了他们的特权。”(我插话说:“他们也许是对的!”)
  不久之后他公开地说:

     坐在这里(白宫)来看,国会显得比我当参议院中百名议
   员之一时权力更大了。……从这里,从宾夕法尼亚大街的一
   端看到另一端,我看着国会的集聚起来的力量……那里存在
   着各种不同的见解,不同的科益和观点。……因此冲突是不
   可避免的。

  由于肯尼迪拒绝把立法工作交给立法部门单独去搞而使这种冲突变得更加不可避免了。他详细制订出自己的立法计划,并且鼓动公众和个人为他的立法计划施加压力。没有一项重大的法案不是事先后到他同意后。才由他的内阁向国会提出或由国会通过,送给他签署的。他否决掉他不喜欢的一些次要的法案,扣住他所不需要的拨款,不理睬他认为违反宪法的那些限制性修正案,并且为通不过的法案临时采取行政行动。
  例如,国会明文规定,联邦政府雇员不在1961年最低限度工资增加的范围以内,同时私商雇用的洗衣工人也没有列入这个范围,但是总统却指示行政机构各负责人务使联邦雇员,包括洗衣工人在内,全领取新的法定最低限度工资。
  例如,当国会把设置联邦艺术顾问委员会的一项议案打入冷宫后,他就下行政命令设置了一个这种委员会。
  例如,他甚至在请求国会通过授权法案以前,就利用各种资金和权力以行政命令创设了和平队,结果当国会在大约六个月后通过该项立法时,和平队的工作早已全面展开了。
  他认为没有必要把每二项重要的国际协定都送交参议院作为一项正式的长期的条约请求批准,从而冒不必要的拖延和可能遭否决的风险。对于重大的外交政策的动议,他也没有遵照艾森豪威尔的先例,请求国会作出批准的决定。他也没有经参议院确认就派遣私人和官方顾问到国外去执行重大的使命,他派卢修斯·克莱以大使身份在柏林驻了七个月,还把马克斯韦尔·泰勒安插在他本人和参谋长联席会议之间。他对应召就行政部门还未作决定的一项公务作证的一个职业官员说:“告诉他们说你病了,下星期才能去出席。”他行使行政部门的特权,制止国会的调查人员对国务院和国防部文职人员就他们在誊清演说稿时所作的个别删改而纠缠不以他还抵制有权势的国会委员会主席在退伍军人年金、研究和防务等费用上,强行增加不必要的预算的尝试。
  增加防务经费(特别是增加制造B—70型飞机经费)的争端,于1962年3月使这两个部门几乎正面冲突起来。权力很大的众议院军事委员会赞同空军和工业界在制造新式的RS—70型飞机这一同样毫无把握的项目上所施加的压力,试图阻挠总统再次扣住超出其请求所拨出的款项。委员会主席卡尔·文森故意在这项车事授权法案的措词上做手脚,“指示”五角大楼在RS—70型飞机的项目上使用近五亿美元(大致相当于总统要求的数目的三倍),借以反映出他们对于总统不重视有人驾驶的飞机和无视国会意志所感到的愤懑。报告不仅指示,并且“命令、授权和规定”将该款全数用掉,同时还指出:“如果本文措词构成国会是否有权如此授权的一次考验,那么就来考验一下……(因为)国会在决定国策、防务或其他方面的作用这些年来已经日益减退了。”
  麦克纳马拉敦促总统为反对这种措词而战斗。民主党领袖们则敦促他不要与文森纠缠不清。总统的法律顾问们告诉他,如果这个法案通过了,他可以根据宪法上分权的原则,不去理会它的措词。奥布顿恩劝他说,同文森在国会中进行任何战斗都会输掉的,并且在将来的斗争中代价也太大。
  肯尼迪采取了他的顾问们认为是不可行的一条途径:由他去劝说文森撤回这段措词。他邀请“这个沼泽地里的狐狸”在辩论前的那天下午到白宫来个别聊聊,并到花园里去一起散步。“卡尔大叔,”他当时这么说,“使用这种语言以及我对它采取不理会的态度,这只会伤害我们的感情,伤害我们的国家。让我来写一封信给你,使我们俩都摆脱掉这一分歧吧。”
  那天下午,我和麦克纳马拉就起草了那封信。随后,我和奥布赖恩立即把信稿拿到文森的办公室去。我们无法知道他会作出什么样的反应。那封信强烈地重申了宪法赋予总统的权力,敦促删除“指示”字样,同时仅仅答应按照相互礼让的原则重新研究RS—70型飞机这一项目。但是文森却很喜欢这封信,正式信件当天晚上就送出了。第二天,聚集起来准备在国会展开一场激烈的反行政部门斗争的议员们,听到文森及其委员会温顺地撤回那段“考验”云云的词句不禁大失所望。总统不愿显得扬扬自得,只是说,如果每一部门都把自己的权力用到了极限,那就弄得“乱了套”了。

争取国会


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  ①政府对这个项目重新作了研究,但是始终没有在B—7O型或RS—70型飞机上使用额外的经费。

  再者,文森是总统倚恃的主要的南方领袖之一。规则委员会的斗争已清楚表明,没有南方民主党人或共和党人的大力支持,他就不可能在激烈争议的法案上取胜。肯尼迪着手谋求双方的支持,实际上就是在每一个法案上建立他自己的不同的联盟。
  南方民主党人比较关心他们的保守派主宰的预选,而对劳工问题和民权问题的院外活动集团,党的全国委员会,甚至对总统帮助他们竞选议员的诺言都视若等闲。1961年以前,南方十一个州的九十九名民主党议员经常总有至少四分之三,往往是六分之五投票反对他们的党,但是通过众议院里文森和其他老朋友的工作,通过参议院里克尔和斯马瑟斯的工作,通过总统自己班子里奥布赖恩和亨利·威尔逊的工作,肯尼迪在五个重大争端中有四个获得了多数南方人的支持。
  投桃要报李。在1961—1962年间,肯尼迪集中精力采取行政措施以维护民权。他增加了棉花、稻米、花生和烟草的价格补贴。他对经济不景气地区法案和加速公共工程法案全增添上过分扩大了的农业援助条款。
  《民主的熔炉》一书的作者以及华盛顿众议院事务最敏锐的观察家之一内尔·麦克内尔写信对我说:

     肯尼迪总统与国会打交道方面最使我惊讶的是,他竟能
   把那些在保守派阵营里彷徨了二十五年的南方人拉到他的阵
   营里来。这方面的工作在1961年底就已扎扎实实地在进行
   了,到1962年那一届国会期间则大功告成,直到1963年争取
   民权的动乱开始吓坏那些南方议员以后,这种关系才遭到侵
   蚀。我之所以谈及这件事,仅仅因为我们这里某些“最有造诣
   的”观察家现在全在说,肯尼迪不知道如何同国会打交道。
   ……这种话显然是胡说八道,这一点我相信你是深知的。

  肯尼迪对民主党人的拉拢不可能只限于南方人。他在他的演讲、旅行、邀请人到白宫赴宴和参加仪式、官职的安排以及邀请人到总统包厢里就坐等方面,都对他所赞赏或要争取的所有投票人,作出了优待的表示。对于面临预选竞争的有助于他的议员,他不能公开有所偏袒,只好写一封信给他们“表示赞赏”。他在办公室里与国会各委员会的民主党人主席交换意见,有时候还与某个委员会的全体民主党人交换意见。一系列的白宫招待会五十人一批,接待了两院的全体民主党人。在每届国会开幕和结束的时候,两院的所有民主党议员全应邀来听取总统鼓舞士气的谈话,谈话往往辅以图表来说明情况。在个别会谈中,他并不擅长于大多数议员所爱好的闲谈,但有几个议员告诉我,他们对于总统熟稔某一法案的细节这一点感到惊诧不已。
  总统坦率地说,任用权“确实使我们拥有一些影响力,……可是没有许多职位可安排。”这里他也许可以补充说:头疼的事倒不少。人事安排上的争执使他在好几个州里树的敌人比交的朋友还多。七十五年以前,联邦政府每八千个职位中,有七千个不是按量才录用的原则任命的。到了1961年,这种比例则是八千个中差不多只有二十个,而这二十个职位中仅仅有四个是由总统任命的。而且,这二十个职位中大多数要的是受过训练的低薪的专家。不过有的时候,不论同民主党人或共和党人打交道,在投票的紧要时刻,一个具体的人事安排可以使总统和某个关键的议员互相讨好。
  但是肯尼迪在博得共和党人的投票支持,特别是在国内政策的投票方面,通常总没有取得成功。1961年后,仅仅由于赢得南方民主党人的支持,才使他能在参众两院五次点名表决中连续赢得了四次。但是在外交政策、民权和其他一些问题上,他同共和党保守派领袖德克森和哈勒克的友好关系得到了报酬。肯尼迪喜欢他们俩,把他们看作同他一样的行家而加以尊重,并喜欢就他们的成败同他们一起开开玩笑。事实上,到了1962年,他与德克森的关系极好——他一直认为德克森很风趣,而且通过爱国主义(或封官许愿)的召唤往往还可以改变其立场——以致他们俩都不得不向各自的党一再保证,他们彼此并没有过于亲密。当总统出发到伊利诺斯州去帮助德克森的对手竞选时,这个参议院少数党领袖温和地断言,他并没有被“肯尼迪主义软化”。
  每年在对外援助问题上进行的斗争,最能说明赢得共和党人的投票是多么必要和何等困难。肯尼迪希望在1961年为重订过的国际开发署的计划取得长期贷款权,从而使一个新国家可以在较有条理的基础上去制订其发展计划,而不是每次仅安排一年的计划。同时,这还便于较为精确地确定其他国家应当提供多少援助,受援国本身预期可以承担多少。但是国会不仅拒绝长期提供资金——它只同意承担长期的义务,而没有拨出款项来作为后盾——而且迫使总统不得不每年进行一场大战,以防止对援助计划作出重大的削减。
  为了谋求共和党的帮助,肯尼迪在举行对外政策的背景介绍会时把两党的国会领袖都邀请了来,他十分依靠他所任命的高级职位上的共和党人,他争取艾森豪威尔和其他共和党领导人对国际开发署的法案发表声明,同时还公开回顾他和他的党在早年给予艾森豪威尔的支持。
  为了谋求民主党的支持,他通过电话或者在办公室里同一些主要成员谈话,就同他从前凑集代表那样拉拢人家投票:“萨姆,我知道你的选区里的情况,这不会在那里损害到你……迈克,我很明白,对你来说,这可是一场硬仗,不过今年秋天我们会始终同你站在一起的……艾尔,遇到表决处于势均力敌的时候,请同我们一起投票赞成把议案发交委员会去重新考虑,然后在最后表决时你可以投反对票。”总统同意在他们所喜爱的项目上给予帮助,或者到他们的选区去发表演讲。在到加利福尼亚去的一次旅行中,总统干脆不邀在委员会里讨论对外援助法案时一贯不支持他的当地的民主党议员上讲台。另一个不顺从总统的民主党人发觉,原定在他的地区建造的新的联邦办公大楼的经费突然从预算中去掉了。有天晚上,总统对我说,来访的新兴国家总理不止一个曾直率地表示,他们不能理解一位民主党总统何以无法说明一个民主党的国会在对外援助问题上会采取什么措施。
  为了谋求公众的支持,他通过电视演说、记者招待会以及在全国各地发表的谈话一再促进这项计划的实现。他说,反对外援计划的人,应当认识到,他们严重地限制了我捍卫美国利益的能力。他们不是在省钱。……由于我们的援助,三百五十万盟国军队只花掉维持一支数目相仿的美军费用的十分之一,便能驻扎在共产党国家边境沿线。如果共产党在这些地区突破成功,需要美国直接进行干预。那么我们所花的费用就要比我们的全部对外援助多上好几倍。
  他还说,同我们在马歇尔计划实施初期所作的努力相比,他的计划就所负担的费用而言,按比例只相当于当年的四分之一,但是需求方面却比当时更大了。“我不明白我们为什么一下子对此变得这样厌倦”,他在最后一次记者招待会上说。“国会有它的责任,但是……没有这项计划,我就不能在外交政策方面尽到我的责任。”
  但是拨款小组委员会主席路易斯安那州的奥托·帕斯曼却认为,他每年要尽到的责任就是尽可能多地削减掉一些对外援助。帕斯曼对总统个人的呼吁无动于衷,他并且在两党的北方和南方议员、保守派和自由派议员的支持下,不费吹灰之力就能找出外援计划中的一些浪费和错误的事例来。由于国会经常挑剔、执行机构经常改组、拨款经常推迟,以及该计划的最热烈的拥护者经常改变重点,这项计划未能自始至终保持高效率和吸引力。有势力的选区或利益集团没有一个是支持对外援助的。马歇尔计划至少对那些祖籍为西欧受援国的美国人具有号召力。然而几乎没有什么选民同印度、哥伦比亚或是坦噶尼喀有密切的关系。
  每一年肯尼迪总被帕斯曼弄得有所损失,每一年总统也总稍许更尖锐地抨击一下“一些口头上反对共产主义蔓延……尔后又投票反对拨出必要的款项,以防止在世界上最重要的地区产生动乱和共产主义危险的那种人”。他指定一些持怀疑态度的保守的私人企业的代表组成一个小组,审阅他的1963年国际开发署的要求,对此他私下承认,“明知是冒风险的”。这个小组在卢修斯·克莱将军的领导下,建议在外援方面作一些削减,同时又为这个计划作了强有力的辩护。但是帕斯曼一伙不理睬这种辩护,却接受了那些削减,于是作了更大的削减——这下子肯尼迪可真弄巧成拙了。
  肯尼迪倒没有因立法上的挫败而怨天尤人。在克尔、米尔斯或是德克森反对他的计划取得成功后的第二天,他毫无困难地总能同他们一起工作,正如他的政府里可以容纳那些反对提名他的人那样。他时常以两句政治格言来提醒他的妻子和兄弟,不要对那些反对他和背弃他的人感到怨恨。这两句格言是:“在政治生活中,一个人没有朋友,只有同盟者”和“要宽恕,但决不要忘却”。
  但由于他得的票数和他的对手相差不大,他不能心存奢望,想去攻击所有的共和党议员或南方议员。他指着一份日益增剧的世界危机的清单对一个来访者说:“我不得不拿国会当靠山,同他们疏远我可经受不起。”肯尼迪在立法上受到的挫败,以及通常随之而来的在盖洛普民意测验中百分比的下降,全被看作是政治活动中常有的情况。他说,“个人的生活,以及国家和国际的生活,都是有节奏的,时起时伏。……如果在一届非常紧张的国会会期结束之后,我(在盖洛普民意测验中)仍占百分之七十九,我会感到没有尽到自己的职责。”1961年10月的一次盖洛普民意测验表明他将以62:38击败尼克松时,我向他祝贺,他却回答说,在他重新当选之前,得票差距还会起落许多次。他知道,他个人的斗志和盖洛普民意测验的百分比每逢国会冬季休会时期总上升,这绝非巧合。但是政府提出的大批争执激烈的法案要求每届会期比前一届更长些。总统在一次记者招待会上坦率地说:“当国会不在市里开会时,我在多方面都轻松了不少。可是……我们不可能全离开市区。”
  国会领袖告诫总统,他提交国会的法案超过了国会可以接纳的数目——三年里一总提交了1,054件——但是总统要想起引导作用,要想规定议程,要想开始干起来。“他们反正只打算通过我提交的法案的一部分”,当我们在棕榈滩准备总统1963年的计划时,他对我这么说。“如果我在1961—1962年提交的重要法案只有原来数目的一半,那么他们也只会通过实际通过的一半而已。”除非一项法案“完全被阉割掉……弄得貌似成功而实质却荡然无存”,否则他宁可作出妥协,而不愿使法案完全被否定掉——“在我们的某些政治立场上,而不是全盘作出妥协……在争端上,而不是在原则上作出妥协。”
  例如,他极不愿意从最低限度工资法案中涉及对象很广的条文里把洗衣工人去掉。洗衣工人的困苦境遇是他在竞选运动中常常提到的。但是不去掉这些条文就会全盘取消这个法案,从而使几百万其他工人也得不到保障。
  例如,他亲自劝说参议员伊斯特兰将一项麻醉品改革法案提交大会并附审查报告,而这项法案中保护消费者的条款比凯弗维尔的麻醉品法案内容更为广泛。这样,他使凯弗维尔和消费者都赢得了引人注目的胜利,凯弗维尔自始至终都受到咨询,但这个田纳西人的助手却指责政府没有把他们独特的建议列入法案,而那些建议要是列入的话,显然会使整个法案被搁置起来的。

1962年的国会选举

  此外,总统并不认为妥协或者挫折都是永久不变的。肯尼迪断言,每一次妥协或挫折都可能成为将来一个比较有利于他的国会中所将提出的一个项目和未来竞选运动中的一个争论的问题。但是在1962年的国会竞选中,他的任务是使国会至少保持象原来那样有利于他的条件。
  在他自己党内,他并不打算排斥那些投票反对他的政治纲领的人,不过他明确表示了他的意愿:他只为那些支持他的纲领的人展开竞选活动。由于反对总统的民主党人中的多数人,在他们一党把持的选区里既不想要也不需要他的帮助,反过来这就象有些人所说的,对总统来说倒不是一种“排斥”。但是,事实并非如此。总统还在预选斗争中给予曾经帮过他忙的人以间接的帮助,即使这样做意味着在帮助民主党“守旧派”成员来反对向其挑战的“革新派”。例如,有人设宴表彰布朗克斯的党魁查尔斯·巴克利,宴会上收到了“乔、杰克、博比和特迪”肯尼迪父子弟兄四人联名的一封颂扬电报,这时革新派就大发牢骚。虽然早些时候总统怠慢过纽约的“守旧派”头头,可是通常他对这类标记不太重视。总统注意到,一度驱使他遭到失败的那些守旧派头头,现在全乐于听从他的吩咐了,而革新派一旦当选往往也就成为守旧派。
  肯尼迪在1962年面临的真正问题是同共和党人有关的,这个问题就是他想挡住中期选举的历史趋势。除了1934年以外,中期选举总使在白宫掌权的党失去大约三、四十名众议员席位和数目相仿的参议员席位。1960年,他多得的票数差距十分微弱,所以没有几个观察家认为他有多大办法能使共和党席位的增加仅仅限于他公开承认的那十五到二十个众议员席位。总统助理小阿瑟·施莱辛格在一份很有见解的备忘录中说,罗斯福在1934年根本没有为国会进行竞选活动,这是中期选举常规中的一个例外。而罗斯福在1938年和1942年为国会进行了竞选,结果倒使民主党在两院都失掉了一些席位。这份备忘录说,肯尼迪插手竞选,只会挨骂,因为他是无法控制历史趋势的。为了不致因此失去威望,他应当置身于这场斗争之外。
  有个杰出的共和党人也建议说,一个总统应该只在非党派活动中露面来体现他代表全国人民。但是肯尼迪却说,不对,

   ……美国总统的职责在于……制订一个纲领并为实现这个纲
   领而奋斗。……我认为在这个极为紧要和危急的时期,正当这
   个国家和这个世界都需要(我们〕尽可能贡献出全部精力、拿
   出全部行动,承担起全部争取进步的义务的时候,任何总统都
   不应只在礼节性的场合露露面,或者只在这个职位上摆摆样
   子而已。

  1962年,民意测验表明,准备参加投票的民主党人不到百分之三十,而共和党人却有百分之四十三。为了补救这种冷冷清清的局面,总统筹划了一次比历史上任何总统所筹划的更为有力的中期国会选举的竞选活动。他在记者招待会上说:“我从不夸大一个总统在这些方面所能办到的事。”他并不象大多数人揣想的那样,仅仅因为爱好竞选才开展竞选活动。他对一个为此感到惊讶的来访者说。“我很不喜爱搞竞选活动。”

     美国生活中有一种荒诞的说法,说什么搞政治的人就喜
   欢搞竞选。嗯,也许有些人是这样,但是发表许多篇演说可是
   件吃力的事情,而且我还有许多其他的事情要做。不过……这
   次将决定在今后两年里我们会有一个什么样的国会。所
   以……这几个周末除了搞竞选外,我该去的没有比这更加重
   要的地方了。

  肯尼迪夏季到西部“视察一下保护自然资源的情况”,9月间到南方视察一下宇宙导弹的情况,随后在10月中旬又到十二个州匆匆兜了一遍,这些的确是吃力的工作。后来,古巴导弹危机横插了进来,使他取消了其余的计划。但是艰苦的工作却收到了效果,同时他处理这场危机的手腕也无可估量地帮了他的忙。除了1938年以外,这是有记载以来任何一次中期选举中合格的选民出来参加投票的人数最多的一次,而且,除了1934年以外,这也是现代政治史上任何执政党取得最出色成绩的一次。共和党在众议院只得到两席,在参议院反失掉四席。总统说:“我们还是和上两年的情况差不多。”但是他知道,这次国会选举的结果比他原来希望的要好。

国会领袖和联络工作

  在参议院的这些竞选中,有一回使肯尼迪分外喜悦,也分外焦急。他的小弟弟特迪一直被称赞为肯尼迪家族中天生的竞选人,他击败了亨利·卡伯特·洛奇的儿子乔治,把参议院中总统原来的席位仍旧保持在民主党手中。因为在他自己的州里失利将是一个沉重的打击,因为民意测验表明只有特迪能为民主党人赢得这个州,又因为他不愿意妨碍他的小弟弟的发展,所以总统甘愿忍受比他预料的诸如“任用亲人”,“一家独霸”之类更加厉害的非议。但是特迪的候选身份所引起的最为紧张的情况,却在于总统同众议院新议长的关系上。新议长约翰·麦科马克的侄子埃迪也在谋求同一个参议员的席位。
  在华盛顿,关于这两个家族交恶的旧话又重提起来了。在马萨诸塞州,两家壁垒分明,准备一决雌雄。可是总统和议长都没有公开参与,在我们每周举行的立法人员早餐会上也没有私下提及此事。双方都对这件事的结果感到至为关切。但双方都不为这场竞争相互指责。两人都决心不让这件事妨碍他们的合作,尽管他们的波士顿支持人发表了与此相反的声明。肯尼迪总统向格里狄龙俱乐部作了一篇非正式的绝妙演说,把这场初选很含蓄地同越南战争相比拟。在越南,美国军队只是以顾问和训练人员的身份正式出现的。总统说:

     我宣布过总统助理或总统任命的任何人不得参加马萨诸
   塞州的那场政治战争。当然,我们可以派一些训练人员去。
   ……我要说的就是一句话,我宁可要特德,而不要埃德
  --------
  ①埃德即麦科马克的侄子埃迪,特德即特迪。——译者

  我和别人一样承担了几次“训练任务”,总统和司法部长也帮忙指导他们的弟弟。事实上,特迪在他们不在场时干起来并不怎么紧张,总统倒很紧张,因为他的名誉随着特迪可能被问及的每一个有争议的问题而时起时落。例如关于教区学校的援助问题或者关于民权问题。因此,当电视上有一档对他的弟弟的访问节目时,他就关掉不看。
  但是特德·肯尼迪不需要他的两个哥哥给予任何公开的帮助或施加任何不正当的压力,便在1962年9月获得了提名。议长尽管大失所望,不过在下一次立法人员的早餐会上只是拼命咀嚼他的雪茄烟而已。
  这种每逢星期二举行一次的早餐会,如同内阁会议一样,通常不过是作为一种保持联系和取得团结一致的手段,以及公开交换意见的渠道。总统根据奥布赖恩和我准备的备忘录领导讨论,把早餐会当作定期审查尚未通过的法案的会议,但他通常不用开全体会议就可以得到或发布一些情报。
  奥布赖恩、奥唐奈、塞林格和我都以工作人员的身份出席早餐会。多数党领袖迈克·曼斯菲尔德,多数党督导汉弗莱和民主党会议秘书斯马瑟斯代表参议院出席。1961年,萨姆·雷伯恩任众议院议长,约翰·麦科马克是多数党领袖,卡尔。艾伯特是副领袖或督导。雷伯恩在这届国会行将结束时去世。麦科马克和艾伯特相继升迁,黑尔·博格斯继艾伯特担任了督导。
  他们每个人都变得忠于肯尼迪了。雷伯恩曾竭力反对过对肯尼迪的提名,汉弗莱曾在预选中同肯尼迪竞争过,斯马瑟斯经常投票反对肯尼迪,麦科马克则在马萨诸塞州的政治问题上同肯尼迪有分歧,而现在他们都转变了。在雷伯恩死后,他们每个人对自己的职位就同肯尼迪和约翰逊对他们的职位一样感到生疏,所以在他们熟悉工作的过程中都犯有错误。
  萨姆·雷伯恩在生前最后几个月里脾气越来越坏,越来越不爱说话,可是没有一个人(包括亨利·克莱在内)曾经担任过这么多年的议长,或是工作得这么突出的。他懂得何时、如何以及向谁去拉选票、施恩惠,怎样去威吓新手和安抚老手。他不在后,较多的权力不可避免地落到了保守的委员会和小组委员会主席的手里。约翰·麦科马克习惯于担任多数党领袖这一党派性较强的角色,因此受到他的党左右两翼很不公正的抨击,说他未能接好“萨姆先生”的班。
  事实上,有人曾经竭力敦促肯尼迪反对把麦科马克提升为多数党领袖。但是总统注意到敦促他的那些人自己并没有提出明确可选的候选人,而且也没有任何其他候选人比麦科马克更值得总统给予支持或对于这个职务更为相称。他不能冒险在高级职位上树立更多的仇敌,所以在一场他断定赢不了的斗争中就避不卷入。而且,自从1961年初最低限度工资法案因为六十四名民主党人缺席而以一票之差遭到否决后,众议院中党的组织工作已经逐步有了改善。
  在参议院,有人也把多数党领袖迈克·曼斯菲尔德很不公平地拿来与他的前任,即现任的副总统相比较,致使他相形见细。温和谨慎的曼斯菲尔德面对着推行他本党总统的立法计划这个同过去大不相同的任务,可是他个人的禀赋却又与这个任务很不合拍。他是一个随和的、通常说话温文尔雅的蒙大拿人,比肯尼迪甚至显得更有节制,更为轻松自在。参议院的领导班子是经过同总统充分磋商后组成的,但总统有时感到泄气,因为他认为曼斯菲尔德过分悲观、谨慎和拖拉了。不过鉴于曼斯菲尔德在参议院取得了一系列的成绩,总统也深深赞赏他的忠诚和勤劳,私下对他怀有诚挚的好感,并认为这些年来没有一个参议院领袖能够在长时期内干得比他更为出色。
  同参众两院领袖密切地合作,这是在拉里·奥布赖恩主持下白宫同立法机构之间进行的有史以来最有组织的联络工作。奥布赖恩的助手与白宫其他工作人员不同,是仔细地根据地理上的考虑挑选出来的。威尔逊是北卡罗来纳人,马纳托斯是怀俄明人,多纳休是马萨诸塞人,戴利是加利福尼亚人,德索托尔斯是马里兰人。尽管人家指责奥布赖恩的班子使用了高压手段和威胁,但他们同人握手的时候远比扭别人手臂的时候多,而他们挥舞大棒的时候也远比挥舞胡萝卜的时候少:例如,预先通报联邦政府的外包契约,给予参观白宫的特权,提供关于一项法案实施后果的详细资料,提供演说和新闻发布的资料,递送总统祝贺生日的信件,由全国委员会出面协助竞选,赠送总统签名的照片,以及在优惠待遇、公共工程和其他预算项目上提供种种的通融办法等等。
  和蔼可亲、机智老练和孜孜不倦的奥布赖恩负责安排总统宴请宾客、约打棒球、演讲、接见以及通电话等种种活动的名单和日程。他意识到总统对国内立法的兴趣和研究立法项目的时间全很有限,于是设法使总统亲自接见议员的人次不致太多,从而增加了这种接见的价值,不过凡是坚持要见总统的人,他也从来不会置之不理。他是个地地道道的政治行家,白天和晚上都同议员们混在一起,做他们工作,听他们意见,和他们一起谈笑,而且他说的好话总比搞的交易为多。他从民主党控制的州里,从本乡的党领袖那里,从劳工和其他院外活动分子那里,从各个部门和机构那里,把压力调动起来。他对所有的参议员和众议员都保有一套卡片档案,档案里有关他们私人的和政治方面的资料,以及有关他们选区的情报资料都很完备。在决定性的投票临近时,他和他的助手分头驻守在有关的会议室门外,或者在议长或多数党领袖的办公室里设立临时的指挥部。在不唱名投票的表决中,奥布赖恩的一个助手有时候就坐在边座上,注视着每个议员怎样投票,尽管拉里本人觉得他在那里露面并不很合造。

教育和宗教

  奥布赖恩原指望被提名为民主党全国委员会主席,尤其当他知道总统可能认为宗教争端虽未了结,暂时却不会爆发,因而并不理会有些人的意见。那些人坚持认为由天主教徒当全国主席的传统应当随着一位天主教徒进入白宫而被打破。但是在总统就职后几个月内,肯尼迪、奥布赖恩和我们其余的人又一次卷入了宗教争端,不过这一回,总统厌恶地说,“是与一些新的团体展开斗争”。
  有些人写文章说,1960年的选举已经把宗教争端一劳永逸地排除掉了。事实上,肯尼迪始终不同意这种观点。一个非美国的传统已经打破了。天主教徒显然可以当选。竞选运动使许多偏狭和无知的人开通起来。然而,总统在他获胜后不久说道,真正的考验不在于他的当选而在于他的当政上。险些把他击败的顽固的宗教反对派依然存在,并且会兴旺起来。如果总统缩小了国家和教会之间的界线,屈服于天主教统治集团的压力,或者在别的方面使宗教反对派的怀疑得到证实,那么将来有人就会在民主党全国代表大会上利用这些来反对提名天主教徒当总统,认为这不是切实可行的。不过如果他执政时能信守竞选中许下的诺言和就职时的誓词,那么尽管总会存在不合理的偏执行为,而建立合理的政教关系问题也总会被提出来的,反对天主教徒当总统的不成文法律不仅暂时会被打破,而且永远将被废除。
  争端迅速而强烈地在一个同约翰·肯尼迪关系最大的国内问题——教育问题上展开了。在整个竞选运动中以及在整个总统任期内,他在这一问题上所花的时间、所作的谈话比在任何其他国内问题上全多。他不用笔记本就举得出所有令人沮丧的统计数字:五年级学生每十个中只有六个读完中学,而中学毕业生中十六个人里只有九个去上大学;美国青年已经有一百万人失学失业;退学的学生失业率要高得多,而工资率则低得多。根据盖洛普民意测验调查,有百分之七十一的人期望他们的于女上大学,可是只有百分之五十一的人有积蓄能办到这一点。总统在俄亥俄州发表了一篇演说后,重新登上飞机时对我说:“有些州长不明白如何能从财产税中挤出更多的钱去建立足够的学校,我同他们谈了话,俄亥俄的州长已经是第五个了。”

     作为参议员和作为总统,肯尼迪先后向无数大学听众发
   表过演说,恳求他们要向培育你们的世界贡献出这种教育所
   产生的尽可能广泛的好处。……我不会采纳1893年比利时宪
   法的那项条款,即给予大学毕业生不是一张而是三张选票——
   至少在没有更多的民主党人上大学之前我不会采纳。……可
   是我强烈敦促你们把你们的才智运用到当代的重大问题上来。

  肯尼迪在白宫执政时,每年都向国会提出一份教育咨文,咨文的调子一年比一年强硬有力。他把教育与我国的军事、科学和经济力量联系在一起。他说:“只有教育迅速有所发展,全国的发展才能加快。人的才智是我们的基本资源。”
  不论多少次挫折都没有使他打退堂鼓。当一项混合法案失败后,他就设法使每一部分分别通过。如果每一部分通不过,他就采用混合法案的形式。关于中小学的财政补助法案遭到否决后,他就在高等教育法案上下功夫。但是宗教和种族问题所形成的气氛,公立学校院外活动集团的攻击和参众两院与个别议员之间的争吵,这一切加在一起,妨碍了他的高等教育法案在1962年获得通过,尽管参众两院已经以不同的形式分别通过了它。但由于总统的耐心,新的有才能的教育总署署长弗朗西斯·凯佩尔的坚持,以及全国教育协会的较为建设性的领导,1963年的高等教育法终于制订出来。它授权在五年期间内给予大学的补助比根据大学土地授予法在一个世纪内拨出的款项要多几倍,并且为几十万名学生提供了教室,每年还提供二十五到三十所新的地区性学院,十到二十所新的研究中心,几所新的技术学院和更完备的大学图书馆。同年实施的另一项法案向医科学校和牙科学校提供了类似的援助。
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  ①总统,还有教育、卫生和福利部及司法部的一份简报得出结论说,宪法和传统使公立和私立大学有可能得到平等的待遇,因为在高等教育上,法律并不要求任何一个州向所有的人提供义务教育,不强迫学生上大学,也不要求规定任何课程标准和录取标准。

  当国会把这些法案里有关奖学金的条款砍掉后,总统就根据现行法律扩大了学生的贷款和奖学金。当一般性的联邦教育援助法案遭到否决后,他就创设或者扩大各种新的特别援助办法;将职业教育经费增加三倍;拨出总统基金以制止退学现象;根据人力发展法案授权进行扫盲;为聋人,残废者、智力迟钝和智力优异儿童的教育提供经费;为学校午餐和图书馆增加经费;还和学校共同致力于少年犯罪问题——所有这些做法不仅是向严重的教育问题进攻,而且使地方经费能够用到一般建设和薪金上去。其他法令给予地区性的图书馆、大学宿舍和教育性的电视节目以经费补助。据估计,肯尼迪的全部主要计划中有三分之一是以教育的某个方面为中心内容的,教育部也称这几年为它百年历史中最为重要的立法时期。
  然而他的中小学教育一般性援助法案失败了,各种争议——其中宗教问题不过是最引人注目的——汇合在一起,其势汹汹,使这个法案未能获得通过。将近五十年来,在争论有关民权、州权、学术自由、预算平衡和财政平等等问题中,这一类法案就成了牺牲品。因为这个法案在国会里的支持者彼此之间意见不一,大多数有组织的赞助人又是无能的、不合作的和前后不一的。阿贝·利比科夫把一个在学校问题上做了多年院外活动集团成员的人的观点概括了一下,告诉我们说:“不管他的立场是否危害到一项教育法案,他纯粹是反对所有的天主教徒。”
  另一方面,一个天主教教士说,他的有些同事干脆反对联邦补助教育的所有法案,不管这些法案是否包括给予在教区学校上学的儿童以宪法规定的补助。肯尼迪对此毫不表示惊奇。但是,他注意到,一项只涉及公立学校的法案在1960年差一点得到通过,并没有引起教会统治集团的重大抗议。因此,他希望天主教教会将以同样谅解的态度对待他在竞选总统时作出的要通过这样一项法案的诺言。
  但他的希望不久便落空了。甚至在总统就职之前,斯佩尔曼红衣主教就谴责肯尼迪的工作小组所提出的有关教育问题的报告,认为它是“不能考虑的”,因为它没有把教区学校平等地包括在法案之内。总统抱怨说:“红衣主教对艾森豪威尔的任何一项仅提及公立学校的法案从来没有说过一句话,而他在1949年时也没有说过这样的话。”他不愿回避这一争端或者改变他的看法。该年年初,他提出了一项广泛的联邦教育补助法案。他强调,“按照宪法明确的禁令”,这个法案仅适用于公立学校。代表美国天主教统治阶层的“全国天主教福利会议”立即提出,除非法案中增加给予非公立学校贷款的规定,不然他们就要号召人们起来击败肯尼迪的这个法案。许多教堂的教区通报也敦促本教区的教徒写信给它们的国会议员。
  总统又一次感到奇怪,他何以会被选中为攻击的对象。在记者招待会上,他尖锐地指出,在共和党执政期间并没有出现过类似的煽动。他还说:“天主教、新教和犹太教的教士都有权发表自己的观点,但是他们不应当仅仅由于白宫现在主持人的宗教信仰而改变自己的观点。”
  肯尼迪认为,在这件事上,他竞选时承担的义务和宪法的规定都是明确无疑的,而司法部和教育、卫生和福利部的一份全面的情况汇报进一步加强了他的这个看法。帮助各种信仰的地方纳税人向那些对各种信仰的人都开放的学校提供经费,他觉得这根本不发生歧视谁的问题。事实上,天主教徒的子女大约有一半在那种学校里求学,就象他当年那样。在咨文中和记者招待会上他继续根据宪法讲话,这似乎使某些天主教徒更加生气,可是不管总统收到多少种对这一问题的看法,他的答复却始终反映出他的下述决心:(1)促进公立学校的教育和(2)持政教分离。问题在于找出某种办法,既打消天主教徒对前者的反对,又不致违反后一个原则。
  利比科夫部长和我悄悄地、非正式地会见了地方一级的一个天主教教士,再由他同“全国天主教福利会议”的人员进行接触。这些讨论最后集中在对“国防教育法”可能作出的修正上。这个修正案将由国会而不是由总统提出。
  1958年通过的国防教育法,已经包括向国防工作必不可少的那几类私立学校提供贷款的规定。因此它提供了最方便、最合乎宪法的途径来说明,宪法所禁止的是给所有天主教学校以“全面的”津贴,而并不禁止给予天主教学童以“专门的津贴”。虽然总统形式上仍旧仅对原来的计划承担义务,并不提出其他方案,也不想加以修正以便把教区学校包括进来,但根据宪法和策略他对于国会另外提出一项法案却并不表示异议,因为这项法案通过扩大国防教育法的实施范围和增加其贷款金额,可以消除天主教会对于他的法案所持的反对态度。早在十多年前,当肯尼迪还是一名年轻的议员时,他曾作过类似的努力,在委员会里配合埃弗森的校车事件提出了一个在辅助服务方面给予“儿童津贴”的修正案,想弥合坚持补助公立学校的人同坚持补助教区学校的人之间的分歧。
  但是鼓吹对公立学校补助的人当时对他的修正案持怀疑态度,他们在1961年对于扩大国防教育法的范围也有所怀疑。肯尼迪的联邦教育补助法案于1961年初早经参议院通过,并已提交众议院重新审议,但在众议院规则委员会表决时却碰上了一票之差的障碍。民主党人吉姆·德莱尼同他的大多数选民一起,真心诚意地认为,区别对待天主教学童和其他学童的做法是不符合宪法、不公正的。他预感到新教徒将要在国防教育法的修正案上掀起轩然大波,所以得出结论——这项结论无疑是正确的——一旦他赞同了公立学校补助法案,国防教育法案的修正案就会遭到肢解或完全夭折。在他等待这两个法案送交规则委员会时,双方的宗教情绪全沸腾起来了。由于不可能把这两个法案结合在一起,也不可能首先使国防教育法案获得通过,德莱尼就同史密斯、科尔默和五个共和党人一起以8票对7票否决了肯尼迪的法案。总统和利比科夫作了不少恳求和施加了不少压力。都丝毫不能动摇他的立场。他比他信仰的宗教的许多领袖更加坚定,对于讨价还价或在其他问题上进行交易全不感兴趣。奥布赖恩说:“他毫无所求。我希望他会有所要求。”德莱尼越是受到许多报纸社论和新教发言人的抨击,就越是受到他的天主教选民和伺事们的喝彩。
  战场在国会和全国摆开。一个新的组织“争取教育自由公民协会”威胁说要击败反对补助教区学校的任何议员。议员们从双方收到了雪片般飞来的信件,有些信内连如何在教区学校补助问题上给议员们写信的指示也夹带进来了。众议院有个集团发誓反对有关补助教区学校的任何法案,另一个集团发誓反对排除补助教区学校的任何法案,其余的议员因为他们的选民意见不一,衷心希望不要将任何会迫使他们表态的法案发回重议。约翰·麦科马克出面支持给予教区学校全面的贷款。萨姆·雷伯恩说,如果法案中不包括教师的薪水问题。阻力将会少一些。支持教育法案的院外活动团体则谴责任何删去教师薪水问题的动议。众议院领袖们一致认为,不先获得规则委员会的赞伺,这方面的任何法案都无法通过。而且在当时弥漫着的那种气氛中,没有一个法案能同时赢得德莱尼和南方议员们的支持以便取得规则委员会的批准。
  虽然如此,总统仍继续奋斗,敦促那些“对这个也许是国内最重要的法案持支持态度的议员……使用根据众议院议事规则可以使用的程序——将这个法案付诸表决”。要在众议院全体会议上使规则委员会已经扼杀掉的一个法案起死口生,只有三条靠大不住的办法:(1)散发大多数众议员签名提出的申请书——这种办法在五十年里只有两次成功;(2)为了把一项遭到搁置的法案提交众议院审议而暂停实行议事规则,但这需要三分之二的多数票,而个法案显然得不到这么多的票数;(3)由委员会主席于“日程表中的星期三”提出法案——这些法案可以被拖延和辩论,直至被否决。然而在众议院领袖们倡议的一个妥协性的法案上,他们采用了最后这一办法。
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  ①按照美国国会众议院议事规则,所谓“日程表中的星期三”是指有关委员会得在每周的星期三将无法获得优先讨论的法案提交众议院讨论。——译者

  这真是一个悲哀的故事的可怜结局。由于共和党人一致的反对。加上民主党的保守派和那些不愿就法案的是非曲直进行表决的人们的反对,这就使一项要求将该法案提请考虑的动议,甚至也被压倒的多数所挫败了。联邦关于教育补助的法案就此完蛋了。
  大多数天主教徒议员,包括德莱尼在内,投票支持考虑这个法案。但是一百六十六名共和党人中只有六名投票赞成(而前一年则有四十四名)。同时,南方的种族隔离主义者几乎全体投票反对。总统说,一再出现的大字标题和社论全说是大主教徒造成了这个法案的失败,这样提法是不公平的。他指出,众议院中倡议这个法案的是个天主教徒。在规则委员会的三个天主教徒里,有两个投票赞成,在十个民主党人里,有七个投票赞成,但是当法案还需要一票才可以提交全体会议审议时,五个共和党人里没有一个投票赞成。总之,八个反对者中有七个人——五个共和党人和两个南方民主党人——在竞选中全没有支持过肯尼迪,他们也不受肯尼迪愿望的影响。总统说:“真正扼杀这个法案的不是天主教徒,而是这些人,正如他们五十年来一再扼杀这类法案一样。”
  但是,随着教育补助法案的寿终正寝,肯尼迪执政年代里美国政治上影响最为深远的一种变化也随之出现。天主教徒当选总统的禁令也寿终正寝了,其影响的范围远比去年11月里的事为大。约翰·肯尼迪已经表明,一个天主教徒能够顶得住天主教会统治集团在一项对于双方均有实际意义的法案上所施加的全部压力,因而在全国各地新教教堂的讲坛上,他也受到了赞扬。例如,几个月以前在竞选运动中反对他最厉害的一个人——达拉斯的W·A·克里斯韦尔博士,也号召他教区内的教友“支持肯尼迪总统和宪法”。甚至“新教徒和其他美国人支持政教分离联合会”也报道说,它“对肯尼迪总统感到极其满意”,因为他的“强硬立场将使所有主张政教分离的人感到安心和鼓舞。……我们希望美国人民将支持肯尼迪总统同他自己教会的主教们对抗。”
  许多一般的天主教徒和几种象《公益》之类的天主教刊物支持总统的立场,他的朋友红衣主教库欣还号召天主教徒们看清楚多数人反对用税款补助教区学校这一事实,并呼吁他们“既不要强使这种法案通过,使国家陷于分裂,也不要因为他们自己没有达到目的而施展他们在国会中的政治影响,以阻挠其他有益于教育的法案”。但总统再次感到天主教统治集团的大多数成员既反对他,也反对他的计划。在1961年的格里狄龙宴会上,他谈到了以前的一个反天主教的传说:艾尔·史密斯在1928年的失败阻碍了罗马教皇“接管”美国,当时他曾向教皇发了一份只有一句话的电报——“打开铺盖睡觉!”肯尼迪说:“嗯,在我就教区学校的这项法案表明立场后,我本人也从教皇那里收到一份简括的电报,电报上写着:‘卷起铺盖走路!’”
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  ①英文为“unpack”一个字。——译者

  到1963年,肯尼迪看不出形势会发生任何变化,而最高法院作出的在公立学校强制学生做祈祷是非法的这一裁定,多少使形势有点恶化了。总统在那年的宴会上用了一句切合实际的妙语来概括这项措施获得通过的可能性。他说:“首席法官使我确信,我们的学校法案显然是符合宪法的,因为没有人为它做祈祷。”
  最高法院关于学校做祈祷问题的决定,以及另一项关于学校里读《圣经》问题的决定,大有在1964年的总统竞选中引起新的宗教争端的危险。1960年,保守的新教徒曾经谴责过所有的天主教徒,说他们大概要谋求打破政教之间的界线,打乱宪法上关于信教自由的微妙的平衡以及威胁公立学校的非宗教性质,但是保守的新教徒中有许多人在1963年时根本没有意识到其自相矛盾,又出来谴责最高法院关于取消在公立学校朗诵正式的祈祷文和读《圣经叉的决定,并要求修改宪法以允许公立学校学生做祷告和读《圣经》。大多数天主教领袖和许多自由派的新教徒,也象美国州长会议和国会许多有势力的议员一样攻击这两项决定。
  由于因最高法院、学校法案、天主教徒总统及其重新当选等问题所引起的种种争论都交织到了一起,一场新的不愉快的斗争临近了。但是总统设法使这些决定中的刺激性成份大大减少,并使任何修改宪法的势头大大减弱。他在记者招待会上就祷告问题的询问作了深思熟虑的答复,从而达到了上述目的。他说:

     我认为即使我们不同意最高法院的决定,我们还应支持
   这些决定……这很重要。此外,在这件事上我们有一个很方
   便的补救办法,即我们自己做祷告。……我们可以在家里做
   更多的祷告,我们可以诚心得多地去教堂做礼拜,我们可以使
   祷告的真正意义在我们所有孩子的生活中变得更加重要。这
   种权力是我们谁都可以使用的。

  我认为这种答复典型地表明了肯尼迪在整个执政期间对于宗教争端处理得多么出色。他使曾经警告说他可能会削弱宪法的所有批评者全感到失望,也使曾经希望他会削弱宪法的所有天主教徒全感到失望。他的政府清楚表明,这个国家并没有法定是天主教的,新教的,甚至基督教的国家,而是一个民主共和国,任何宗教或某一教会都不能通过法令在这里立足或受到抑制。
  肯尼迪说话算数,在挑选公职人员时他确实没有显示出任何宗教上的偏爱,也没有显示出惧怕教士们的压力,他忠心为国,矢志不渝。总统并没有向梵蒂冈派遣大使。在他的支持下,联邦政府悄悄地但是广泛地加强了在生育和人口控制方面的活动——增加对这方面研究的补助,支持联合国扩大这方面的努力,并主动协助需要这方面情报资料的其他国家获得更多的情报。1962年的一项法案规定在哥伦比亚特区对诲淫的出版物进行检查——他的批评者们曾认为教士们的强大压力会迫使他不问法律依据如何就签署的——结果,却被他否决了,这倒不是因为他赞同这种刊物,而是因为这个法案根据宪法来看有严重的缺点。肯尼迪曾对得克萨斯州的传教士说过,他会以总统的身份毫不犹豫地去参加新教礼拜,所以他在任期的第一年就乘飞机到得克萨斯州去参加了萨姆·雷伯恩的葬礼。
  肯尼迪同这时已经很友好的比利·格雷厄姆一起参加新教的祷告晨餐,在白宫接见形形色色的新教牧师,而且私下会见反天主教的小册子作者保尔·布兰沙德——那是在我的办公室里,这样甚至来白宫访问的人也不得而知——争取他赞同把私立大学也包括进高等教育法案中去。他通常总要我同布兰沙德保持联系。他还象其他任何一个总统那样无拘无束地去拜会了罗马教皇(但是没有遵照他自己的先例和适用于国家元首的外交礼仪去下跪或亲吻保罗教皇的戒指,而是仅仅握握手而已)。
  部分由于约翰·肯尼迪所树立的榜样——也由于另一个约翰所树立的榜样(另一个约翰当教皇的短暂任期与肯尼迪当总统的短暂任期大致相仿,可是在他们得以会晤之前,那一个约翰不幸已经亡故了)——美国天主教会变得不再那么受到外界的指责,而更多的是需要进行内部的改革了。
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  ①指罗马教皇约翰二十三世(1881-1963),他于1958年10月即位,1963年6月去世。——译者

  但总统始终没有改变或贬低他的天主教信仰,他也没有减少去教堂做祷告的次数或掩盖这个事实。他很自豪地保存着一个“军人身份牌”,上面刻着前所未有的一行字:“约翰·F·肯尼迪——总司令——血型O——罗马天主教徒。”
  还有一点要补充说一说。我认为,在整个竞选运动中,我们所碰到的最难解释清楚的宗教问题是,有人担心可能会在白宫做起罗马天主教的弥撒来。对于那些表示这种担心的人,我可以担保,弥撒仅仅在白宫做过一次,那就是在1963年11月23日。
  
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